腾冲县水电征地移民工作情况汇报

新中国成立以来，我国兴建了一大批水库，在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大的效益，广大水库移民为国家的经济建设和社会发展做出了重要的贡献。改革开放以来，随着经济发展和综合实力的增强，国家出台了一系列政策措施，逐步加大了对水库移民的扶持的力度，促进了库区的面貌明显的改善，移民生活水平不断提高，但是，由于种种原因，目前水库移民的生产生活从总体上看还比较困难，库区和移民安置区的基础设施和公共服务较为薄弱，经济社会发展相对滞后。水库移民问题，是全面建成小康社会进程中的一个重点和难点问题，也是一个影响当前社会稳定和谐的重要因素。 去年以来，为进一步解决水库移民问题，让广大的移民能够共享改革发展成果，党中央，国务院对水库移民的政策做出了重要的决定，其基本思路是，按照全国统筹兼顾、工业反哺农业、城市支持农村、沿海帮助内地的原则，综合考虑各类水库移民，改进移民前期的补偿办法，加大了移民后期的扶持力度，健全资金统筹和管理机制，建立移民的工作责任制。通过政策支持和自身努力，着力解决移民温饱和长远生计问题。 一、历史背景 水利水电工程建设征地补偿与移民安置，历来是国际社会共同关注的一个重大政策问题和重大理论课题。为加快水利水电工程建设步伐，国家实行征用土地和淹没实物的低补偿政策，对水库移民实行就地搬迁和农业安置，以达到节省工程建设投资的目的；为按时确保建设用地的征用和水库移民的搬迁，各级政府不断加大了水库移民工作的行政力度，使政府行为日益成为有效开展水库移民搬迁安置工作的主要手段。由于世界各国实行的政策不同，采取的方式方法不同，所产生的效果也不同。作为实施平衡发展战略的策略和措施，美国流域综合开发取得了举世瞩目的成就，流域开发不仅取得了预期的综合开发、综合治理、综合发展的多重效益，而且也实现了国内区域经济从不平衡发展向平衡发展的转变，显示了国家强大的实力；作为法制化程度和水平都比较高的后起发达国家，日本实行的用地赔偿制度，把问题解决在水利水电工程建设之前，一切问题都在公平、公开、公正的前提下，通过市场的扛杆作用来合理解决，一切工程建设都以实现和取得巨大经济效益为前提，这种做法值得学习，这种经验十分宝贵。以中国作为代表的发展中国家，所实行的前期补偿补助与后期扶持相结合的水库移民安置办法，由于补偿补助是象征性的，后期扶持是长期性的，水库移民在淹没搬迁过程中和进行安置以后，由于就业难、吃饭难、行路难、用电难、饮水难、上学难、就医难和灌溉条件差、住房条件差、基础设施差、生态环境差等问题长期没有得到有效解决，而随着水利水电工程的增多和建设规模的扩大，水库移民问题越积越多、越来越广泛，为了生计，移民群众上访信访、堵路闹事、游行示威、围攻厂直至冲击政府，最终演化为一个突出的重大社会问题。 全国现有8.5万多座水库，其中，大型水库3800多座，总库容为5542亿立方米，水电装机容量1.2亿千瓦。这些水库在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大的社会效益和经济效益，为我国经济社会可持续发展起到了重要的支撑和保障作用。绝大多数都有移民遗留问题，水库移民2288多万人中，迄今为止，还有半数以上没有解决生存与发展问题。人们开始对水利水电工程移民“谈虎色变”，水库移民工作也成为了新时期各级政府面临的第一难事。从上世纪80年代以来，我国水电界和社会科学界对水利水电工程建设征地补偿与移民安置问题进行了长时间、跨学科、多领域的大讨论，通过大讨论，形成了关于处理和解决我国水库移民问题的思路： （一）国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。 （二）大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置应当遵循下列原则： 1、以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的需求； 2、顾全大局，服从国家整体安排，兼顾国家、集体、个人利益； 3、节约利用土地，合理规划工程占地，控制移民规模； 4、可持续发展，与资源综合开发利用、生态环境保护相协调； 5、因地制宜，统筹规划。 二、理论依据 淹没耕地实行长期补偿，是指对水利水电工程建设征地和水库淹没耕地实行长期补偿的一种制度。它以征用耕地和淹没耕地为补偿对象，以被征用耕地和淹没耕地的农户作为受益主体，以土地征用和淹没前三年的平均产值为单价，以水利水电工程长期稳定的经济效益为依托，按照不同地类确定不同补偿单价，按年度由业主向农户兑现补偿资金。除工程建设征用耕地和水库淹没耕地进行长期补偿外，其它淹没损失按照现行有关规定进行补偿。 作为一种新型的水库移民安置方式，在我国制定和实施淹没耕地实行长期补偿制度的主要理论依据在于以下四个方面： 首先是马克思的级差地租理论。马克思指出：“真正的地租是为了使用土地本身而支付的，不管这种土地是处于自然状态，还是已被开垦。”（《资本论》第三卷P698）他进一步指出：“真正的矿山地租的决定方法，和农业地租是完全一样的。”（《资本论》第三卷P873）按照马克思的分析，凡是有地租存在的地方，都有级差地租，而且这种级差地租都是遵循着和农业级差地租相同的规律。凡是被垄断并产生超额利润的地方，自然物所有者有权从经营者的经营利润中得到级差地租，而且这种级差地租还会随着社会对这种自然物的需求增长经营者对这种自然物经营利润的提高而不断提高。（李甫春《山区建设研究》下册，广西社会科学院印刷，P25）马克思的级差地租理论，符合社会主义初级阶段的国情，更符合民族地区重大资源开发的具体实践。作为库区群众世世代代拥有、经营和管理的土地资源，在作为水利水电资源的重要组成部分而被征用和淹没以后，其级差地租就体现在水利水电工程巨大的经济和社会效益上，库区群众不仅有权从水利水电工程建设中得到被征用和被淹没土地原来的地租，而且还有权利得到随水利水电资源开发而不断增值的被征用和被淹没土地的级差地租。 其次是宪法赋予的权益。《中华人民共和国宪法》第12、13条明确规定，社会主义公共财产神圣不可侵犯，公民的合法的私有财产不受侵犯，国家为了公共利益的需要，可以依照法律对公民的私有财产实行征收或征用，并给予补偿。国家保护社会主义公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家的和集体的财产。 再次是土地管理法的明确规定。1998年九届全国人大四次会议讨论通过的《中华人民共和国土地管理法》第十条明确规定：农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理：已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。第十四条明确规定：承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务，农民的土地经营权受到法律保护。依据上述规定，水利水电工程建设征地补偿应由被征地农村集体经济组织自主管理，地方政府有监督权，未经被征地农村集体经济组织同意和受权，地方政府对水利水电工程建设征地补偿不具有管理权和使用权。在确保既得合法权益不受侵害的前提下，被征地农村集体经济组织有权决定被征地补偿的使用和管理，有权与水利水电工程业主商谈被征地的级差地租的合理补偿问题。 最后是《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定精神。《条例》第二十二、三十条规定，土地补偿费、安置补助费和集体财产补偿费直接全额兑付给该村集体经济组织或村民委员会。在这里，土地补偿费的受益主体和管理主体是统一的，都是被征用土地的集体经济组织及其成员。由于恢复原来的生产条件、安排被征地群众的生活有多种途径和办法，具体采取哪种办法，应充分尊重被征地群众的意愿，同时要尽量结合水利水电工程建设的需要与可能，努力做到水利水电工程建设与水库移民安置有机结合。而实行淹没耕地实行长期补偿，是被征地群众的一致要求和共同愿望。 三、实践过程 根据腾冲县委、县政府提出在“十一五”期间，县域电力装机容量达130万千瓦以上，投资50亿元，年产值12亿元以上的目标，使电力发展成为七大支柱产业之一。要全面推进槟榔江、龙川江、大盈江三大流域区的中型和中小型水电工程建设，移民工作是关键和难点，随着槟榔江、龙川江流域中型电站的开工建设，各支流小型电站纷纷动工，腾冲县预计涉及征地近44km2，移民2千多户，近1万人（其中需要搬迁安置人口7千人），涉及18个乡（镇）。 （一）现阶段腾冲县在水电开发征地移民安置方面所面临的困难主要表现在：一是移民安置任务繁重，需要搬迁安置人口约7千多人，居住分散、点多面广，加之中小型水电移民搬迁安置不具备大中型电站的移民安置的环境条件，业主对水电工程移民安置概算投资不一定到位；二是人地矛盾突出，全县人均实有耕地面积0.83亩，仅靠“以土安置”的传统方式解决移民问题，环境容量无力承载；三是少数民族区域观念性强，动员外迁举步维艰；四是政策法规滞后，现时所采取的是前期补偿补助与后期扶持相结合，与移民过高的期望值相比较，形成巨大反差，移民要求要按市场化运作，以物权法确定的权属所有者实际拥有的实物量实行赔偿制，而不是现阶段实行的补偿补助；五是移民搬迁安置涉及到移民区社会、经济、人文、文化、人员交往、风俗习惯等社会区域性的系统工程重建问题，移民心理处于急剧矛盾之中，既有担心、又有忧虑，同时不乏希望。为此，腾冲县在不断总结现行移民安置经验教训的基础上，多方探索移民补偿方式、安置方式和后期扶持方式，通过努力，进一步调动地方政府和广大移民群众支持水电工程建设的积极性，在改革，创新的基础上取得了一定的经验。 （二）针对腾冲县水电移民面临的困难问题，在移民安置上，要创新思路，因地制宜，多渠道、多形式安置农村移民，切实关注水电移民的民生问题。随着国家西部大开发战略的实施和腾冲县两江流域水电开发进程的不断加快，移民人数将不断增加，而且增加的移民绝大部分是农村人口。要做好全县的移民工作，关键要处理好如何安置移民、移民安置到哪里的问题。腾冲县95％是山区，土地的容量有限，环境资源稀缺。后靠安置缺乏土地，而且越靠越高，生存条件越差。外迁农业安置又需要调整出当地的土地安置移民，但要把好土地调整出来，困难太大，难以承受。这就决定了在腾冲县继续实行大农业集中安置的方式，存在难度大、空间小。因此我县提出了因地制宜，多渠道多形式安置农村移民的战略思路。2004年7月，两江流域协调领导小组召开会议，听取和讨论了《槟榔江水电站农村移民安置推荐方案》和《槟榔江水电开发移民安置补偿补助建议意见》。《方案》和《意见》实质上就是贯彻落实省、市委，省、市政府关于因地制宜、多渠道、多形式安置农村移民的战略方针的具体体现，其主要内容和政策措施就是把多渠道安置的原则具体化。《方案》和《意见》提出的移民安置13517工程，即：立足一个长效补偿机制，实行三种安置方式并举，抓住五个关键环节，享受一个后期扶持政策，采取七条保证措施。 1、立足1个长效补偿机制。 为切实保障移民群众的长远生计和温饱问题，我县在不断总结移民工作经验教训的基础上，充分用足用活政策，积极探索移民安置的新方式，经过多次向省市各级部门反映争取，并与业主经过大小40余次的会议协商、谈判，为时两年多，最终确定了“实物补偿”的长效机制。即按照“淹多少、补多少”的原则，实行长效补偿机制，长效补偿的范围是施工区、淹没区征占耕地中的水田、旱地。补偿标准按前三年平均实际年产值：水田450kg／亩·年(龙川江600kg／亩·年)，早地30Okg／亩·年的标准进行补偿，于每年的10月份兑现。标准品稻谷以粮食、工商、物价等部门出具的当年标准稻谷市场价格标准为依据，移民可选择实物或按当年标准品稻谷的市场价格折算的人民币兑现。另外，考虑到科技对农业生产的贡献，在电站运行期内，以10年为一个期限段，在该期限段内按每年一个百分点递增补偿数。 2、实行三种并存的安置方式。 ①集中联片安置。 ②后靠安置。 ③自行安置。 3、抓住五个关键环节。 两江流域水电开发征地移民安置工作始终抓住五个关键环节：一是通过政策倾斜，建立库区和安置区产业支撑，以库区剩余资源和安置区新配置的资源为依托，因地制宜发展林业、旅游、边境贸易、传统养值业、水库养渔业和发展民族特色文化产业等多业并重，增加移民收入，已与业主形成协议固定，移民群众可以利用水面水库适度发展旅游及养殖业，同时结合区位优势，规划扶持肉牛养殖基地建设；二是通过提高农村移民的科学、文化、法制、文明等综合素质，使青壮年都掌握1—2门技能，广泛开展好妇女培训行动和科普培训行动计划，使移民尽快适应安置区新的环境，加入到市场经济的浪潮中去寻找出路，目前移民、科技、文化等部门已组织培训移民两期6OO余人次，拓宽了移民视野和致富增收渠道；三是通过扩大就业途径和方式，以剩余劳动力转移为移民增收的主线，走政府组织订单式劳务输出的路子，力争每户有一名外出务工人员，为移民提供更多更好的就业机会；四是通过实行特困补助和兑现落实供养政策，照顾移民中的弱势群体、贫困户、特困户和五保户，切实解决他们的温饱问题；五是通过优化规划设计，结合社会主义新农村建设要求，实施水电移民型社会主义新农村建设，努力构建平安、和谐、稳定的安置区和库区，已把槟榔江苏家河口电站移民安置点纳入社会主义新农村建设的试点。 4、享受一个后期扶持政策。 后期扶持按国家和省的有关规定执行。 5、采取七条保证措施。 ①切实做好实物指标调查认定工作。 ②规划选好、建好移民安置点。 ③积极规划，扶持形成骨干产业。 ④抓好生态环境保护，充分利用剩余资源帮助移民增收。 ⑤盘活集体财产补偿费，增加移民收入。 ⑥重视移民安置区社会事业发展。 ⑦切实解决贫困户的温饱问题。

总之，通过苏家河口电站移民安置工作试点，2006年1O月1—1O日，历时1O天时间，全部完成槟榔江苏家河口电站移民330人的搬迁安置工作。实现“人走、房拆、墙倒”、“不留、不返、不掉、不伤、不亡、安全事故为零”的目标，创造了移民工作中在短时间内限时完成的奇迹。同时，结合民族特色文化，择时择地组织了移民群众联欢活动，凝聚了民心，让移民群众切实感受到党和政府的温暖。由于前期准备工作的充分到位，消除和杜绝了移民群众拒迁或返迁现象的发生。目前，移民搬迁安置区进入了一个谐和、有序、平稳、顺利进驻的良好局面。 四、新的移民安置模式与传统模式的比较 电站水库移民安置面临新的困难和问题，依靠传统农业安置移民的模式难以为继。新的安置模式具备以下特点： (一)解决了移民安置土地资源不足的问题。 (二)解决了移民长期稳定的生活问题。 (三)减少了库区移民搬迁与安置和地方政府搬迁移民的压力。 (四)推进了移民安置新农村建设的进程。 (五)加快了电站水库淹没、影响区和安置区的可持续发展。 (六)有利于协调业主与移民的利益关系，缓解业主工程建设和移民安置资金的紧张局面。 五、现实意义 凡是淹没耕地实行长期补偿政策的水利水电工程库区，不论是库区群众生产生活水平，还是库区社会稳定工作，都明显好于不实行淹没土地长期补偿政策的库区，可以说，实行淹没土地长期补偿政策是水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作的一大进步，其意义表现在： （一）减少了库区群众搬迁与安置的痛苦和地方政府搬迁移民的压力。水利水电工程建设以后，受淹没群众按照自己的意愿，可以在原地就近建房，与原来的亲邻乡里继续生活在一起，在稳定经济收入的保障下，生活水平不仅会降低，而且随着就业门路的扩大，收入水平和生活质量还将不断提高，这就从根本上避免了世界银行担心的因水库淹没与搬迁所造成的移民群体“失去家园伤心综合症”和“过分依赖政府综合症”。 （二）减轻了地方政府水库移民工作的社会压力。淹没土地长期补偿制度的优越性在于，受淹群众与水利水电工程的利益共存亡，把现行移民群体与水利水电工程业主之间的矛盾关系变为利益共同体，从源头根除了水库移民问题，为巩固和发展安定团结的政治局面创造有利条件，从而大大减轻了地方政府移民工作的压力，使地方政府从繁重的水库移民搬迁安置工作中解脱出来。 （三）缓解业主工程建设和移民安置资金的紧张局面。 （四）加快资源开发区的可持续发展步伐。由于实行淹没土地长期补偿政策，库区群众有稳定的生活收入来源，原有生活水平不仅没有降低，而且随着剩余劳动力不断外出务工和二、三产业的不断发展，经济收入水平比淹没前大为提高，从而减少了对库区剩余资源的掠夺性开发利用的程度。 （五）建立和发展了我国新型的社会主义工农关系。淹没土地长期补偿政策的执行，不仅使水利水电开发企业在起步初期摆脱了资金筹集、移民安置等突出问题，而且也使水利水电开发企业开辟了一条加快工农团结、建立工农利益一体化、促进各民族团结进步的新路子，顺民意、得民心，它是新时期党的民族政策的光辉实践，是“三个代表”重要思想和以人为本理念在水利水电工程建设过程中的生动体现。 六、结论分析 采用受淹耕地实行长期固定补偿方式，在一定程度上解决了水利水电失地农民的吃饭问题，基本做到生存有保障，把工程效益和淹没损失结合在一起，体现“效益共享、工业反哺农业、建一个电站富一方百姓”。同时对于业主而言，节省一次性水利水电工程建设资金投入过大筹集难的问题。